ArcticFinland

Ylitarkastaja Outi Mähönen
Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Grönlannin Nuukissa pidetään toukokuun puolivälissä Arktisen neuvoston ministerikokous, jossa puheenjohtajuus vaihtuu Tanskalta Ruotsille. Kansainvälinen ja myös suomalainen mielenkiinto Arktista neuvostoa kohtaan on kasvanut viime ajat nopeasti.

Arktinen neuvosto on alueellinen toimija ja osaaja, jonka toiminnan tavoitteena on pohjoisten alueiden ympäristönsuojelu ja alueen asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen. Ministeriötasolla neuvosto nostaa arktisia aiheita myös globaaliin tietoisuuteen ja käsittelyyn.

Neuvosto perustaa poliittiset päätökset asiantuntija- ja perimätietoon ja toimii linkkinä tiedemaailman suuntaan hyödyntäen sen viimeisimpiä tuloksia. Suomella on neuvostossa vahva asema pohjoisten aloitteiden tekijämaana, Venäjä-yhteistyön osaajana sekä linkkinä EU:n toimintaan.

Kansallisesti neuvoston toimintaan osallistuminen tarjoaa mahdollisuuden osallistua sekä asiantuntijatyöhön että mahdollisuuden olla mukana arktista aluetta koskevassa kansainvälisessä päätöksenteossa.

Seuraavassa esitetään katsaus arktisen ympäristöyhteistyön nykytilaan ja Arktisen neuvoston rooliin ja tehtäviin Nuukin kokouksen alla. Painopiste on Suomen roolin ja neuvoston työryhmien tarkastelussa.

Suomi yhteistyössä

Arktinen yhteistyö alkoi Suomen aloitteesta vuonna 1991, jolloin ympäristöministerit sitoutuivat Arktisen ympäristönsuojelustrategian (Arctic Environmental Protection Strategy, AEPS) toimeenpanoon (ns. Rovaniemi prosessi). Kanadan aloitteesta yhteistyötä laajennettiin kattamaan myös kestävän kehityksen teemat, ja ympäristöyhteistyö siirrettiin osaksi vuonna 1996 perustetun Arktisen neuvoston toimintaa.

Arktisen yhteistyön merkitys kasvaa alueen strategisen merkityksen kasvaessa. Kansallisesta näkökulmasta kansainvälisen yhteistyön vahvistaminen on tärkeää, koska Suomi on kokonaisuutena hyvin pohjoinen maa, ja pohjoisuuteen liittyvä osaaminen yhteiskunnan eri osa-alueilla on korkeatasoista ja monipuolista.

Suomi on myös yksi maailman kahdeksasta arktisesta valtiosta ja samalla kansainvälisen arktisen yhteistyön aloitteentekijämaa ja Arktisen neuvoston perustajajäsen. Suomi on EU:n pohjoisen ulottuvuuden politiikan aloitteen tekijä. Lisäksi Suomella on omia ympäristö- ja talousintressejä arktisella alueella. Siellä on huomattava taloudellinen potentiaali, josta Suomi ja suomalainen osaaminen voivat hyötyä.

Arktisen neuvoston rakenne

Kansainvälisesti hallitusten välinen foorumi, Arktinen neuvosto, on suhteellisen pieni, mutta siten hyvin keskusteleva ja vuorovaikutteinen. Mukana ovat kaikki Pohjoismaat, Kanada ja Yhdysvallat sekä Venäjä. Tällä foorumilla Suomen osaamista arvostetaan mm. Venäjä-yhteistyön osalta. Toisaalta yhteistyö Yhdysvaltojen kanssa avaa sekä Suomen että EU:n näkökulmasta mahdollisuuksia transatlanttiseen vuorovaikutukseen.

EU:n suuntaan Suomi voi toimia pohjoisena toimijana ja osaajana. Arktinen neuvosto listataan yhtenä toimeenpanevista alueellisista neuvostoista EU:n pohjoisen ulottuvuuden toimintaohjelmassa. Suomen omasta näkökulmasta pohjoinen osaaminen ja arktisen näkökulman omaksuminen suojelee omaa ympäristöämme, ja lisää mahdollisuuksiamme vaikuttaa myös aluetta koskeviin taloudellisiin ja kestävään kehitykseen liittyviin kysymyksiin.

Yhteistyön rakenne on kolmiportainen. Korkein päättävä elin on kahden vuoden välein kokoontuva ulkoministerikokous, ja ministerikokousten välillä kokoontuu säännöllisesti virkamieskomitea (ns. SAO-kokous, Senior Arctic Officials). Siinä Suomea edustaa arktinen suurlähettiläs Hannu Halinen.

Konkreettisella tasolla toimivat neuvoston työryhmät, jotka raportoivat virkamieskomitealle ja sen kautta edelleen ministerikokoukselle. Kokousten päätökset tehdään konsensus-periaatteen mukaisesti kahdeksan jäsenmaan välillä. Lisäksi kokouksiin osallistuvat pysyvästi arktisten alkuperäiskansojen edustajat, (Permanent Participants), joita on kuudelta taholta, ja tapauskohtaisesti tarkkailijoita (Observers). Tarkkailijastatus on avoin hakemuksesta, missä tulee perustella hakijan kompetenssi arktiseen yhteistyöhön.

Arktisella neuvostolla ei toistaiseksi ole pysyvää sihteeristöä tai budjettia, vaan toiminta perustuu vapaaehtoiseen jaettuun rahoitukseen ja johtomaa-periaatteeseen. Neuvoston kaksivuotinen puheenjohtajuus kiertää jäsenmaiden välillä. Sen aloitti Kanada 1996-1998. Sitten ovat olleet vuorossa Yhdysvallat, Suomi (2000-2002), Islanti, Venäjä, Norja, ja nyt Tanska (2009-2011). Ruotsi on vuorossa seuraava, minkä jälkeen kahdeksan maan kierros on täynnä.

Neuvoston alaisten työryhmien puheenjohtajuudet kiertävät itsenäisesti jäsenmaiden välillä, vain kestävän kehityksen työryhmän puheenjohtajuus kiertää samassa tahdissa Arktisen neuvoston puheenjohtajuuden kanssa.

Yhteistyön teemat ja luonne

Arktinen neuvosto on pohjoisten alueiden toimija ja asiantuntija, joka ulkoministeriö- ja sektoriministeriötasolla nostaa arktisia kysymyksiä esiin myös globaalissa yhteistyössä. Arktisen ympäristön tila on tunnustettu globaaliksi indikaattoriksi, ja neuvoston työryhmien tuottamat raportit vaikuttavat sekä kansallisesti että kansainvälisesti tarjoten perusteet poliittiselle päätöksenteolle.

Ulkoasianministeriö koordinoi ja johtaa Suomen toimintaa Arktisessa neuvostossa. Ympäristöministeriö osallistuu kokouksiin säännöllisesti ja sen valmisteluvastuu on merkittävä, koska neuvoston työn painopiste on ympäristökysymyksissä.

Ympäristöministeriö vastaa kansallisesti neljän työryhmän toiminnasta: Arktisen ympäristön seuranta- ja arviointiohjelma (AMAP), Arktisen kasvillisuuden ja eläimistön suojeluohjelma (CAFF), Arktisten merialueiden suojeluohjelma (PAME), Toimintaohjelma saasteiden vähentämiseksi (ACAP). Kestävän kehityksen työryhmä (SDWG) toimii ulkoasiainministeriön ohjauksessa, mutta eri sektoriministeriöt ovat toimeenpanevassa roolissa. Lisäksi ympäristöministeriö osallistuu Ympäristöonnettomuuksien torjunta arktisilla alueilla (EPPR) – työryhmään sisäasianministeriön ollessa päävastuussa.

Arktisen yhteistyön poliittinen luonne korostuu neuvoston ministerikokouksissa ja virkamieskomitean kokouksissa. Työryhmien työskentely on perustaltaan asiantuntijatyötä, mutta poliittiseksi tasoksi voidaan arvioida ryhmien vuosikokoukset, joissa päätöksenteko tapahtuu kahdeksan jäsenmaan edustajien välillä. Kaikissa työryhmissä toimii asiantuntijaryhmiä tai hankkeita, joiden toiminta on puhtaasti asiantuntijatyötä. Tässä vahvuutena on se, että riippumaton asiantuntijatyö voi nostaa esille myös tuloksia, jotka muutoin saattaisivat jäädä huomaamatta mahdollisesti niiden poliittisen arkaluontoisuuden vuoksi.

Arktinen neuvosto ja sen alaiset työryhmät ovat toimiva linkki asiantuntijatiedon ja poliittisen päätöksenteon välillä. Neuvosto perustaa päätöksensä sekä tieteelliseen tietoon että alkuperäiskansojen perimätietoon. Neuvoston 26 tarkkailijatahosta useat edustavat tiedemaailmaa tai muita kansainvälisiä asiantuntijatahoja.

Arktisten alkuperäiskansojen asema Arktisessa neuvostossa jäsenmaiden hallitusten edustajien rinnalla on erityinen, ja neuvoston perustamisasiakirjoissa määritelty. Vaikka viime kädessä päätökset ovat jäsenmaiden hallitusten edustajien välisiä, on alkuperäiskansoilla vahva asema puheoikeutena ja oikeutena osallistua kaikkiin neuvoston ja sen alaisten toimielinten kokouksiin. Suomen kannalta merkittävin taho on Saamelaisneuvosto (Saami Council), joka edustaa Norjan, Suomen, Ruotsin ja Venäjän saamelaisia.

Suomen strategia

Suomi julkisti oman arktisen strategiansa kesäkuussa 2010. Strategia on toimeksiannon mukaisesti ulkosuhdepainotteinen ja siinä käsitellään arktisen alueen turvallisuutta, ympäristöä, taloutta, infrastruktuuria, alkuperäiskansoja, kansainvälisiä instituutioita ja EU:n arktista politiikkaa. Strategian toimeenpanossa ja jatkotyössä on keskeinen rooli valtioneuvoston nimittämällä Arktisella neuvottelukunnalla (8.4.2010).

Strategia määrittelee Arktisen neuvoston arktisen yhteistyön tärkeimmäksi rakenteeksi. Arktista neuvostoa voidaan vahvistaa seuraavin toimin: uudistetaan Arktisen neuvoston mandaattia ja toimintatapoja; parannetaan rahoituspohjaa esim. yhteisen budjetin kautta; perustetaan pysyvä sihteeristö; laajennetaan neuvoston normatiivista roolia; vahvistetaan yhteistyötä tarkkailijatahojen kanssa; tehostetaan tiedottamista ja yhteydenpitoa sidosryhmiin.

Arktisen neuvoston työryhmien kannalta on toivottavaa tiivistää yhteistyötä aktiivista polaaritutkimusta harjoittavien maiden kanssa. Toisaalta laajeneva yhteistyöverkosto aiheuttaa haasteita yhteistyön koordinoinnille.

Ympäristötiedon hyväksikäyttö

Arktinen alue toimii globaalina ympäristön tilan indikaattorina. Alueeseen kohdistuu uhkia, joihin voidaan vaikuttaa kansainvälisellä yhteistyöllä. Arktisen neuvoston työryhmien tuottamaa tietoa voidaan käyttää monella tasolla.

Niiden avulla voidaan esimerkiksi paikallisesti lisätä alueen asukkaiden ympäristötietoisuutta ja kansallisesti lisätä tietoisuutta Suomen pohjoisten alueiden tilanteesta. Sirkumpolaarisesti voidaan toimia arktisen ympäristön ja luonnon suojelemiseksi ja maailmanlaajuisesti lisäämään tietoisuutta arktisista ympäristökysymyksistä.

Koska useat ympäristön ja ihmisen elinympäristön uhkatekijät ovat maailmanlaajuisia, tulee Arktisen neuvoston jatkaa työtä arktisten kysymysten nostamiseksi muilla kansainvälisillä foorumeilla. Arktisten maiden tulee vaikuttaa kansainvälisten sopimusten syntymiseen ja niiden toimeenpanoon. Jo havaittuihin ympäristöongelmiin tulee puuttua.

Arktisen neuvoston 2004 julkaisema Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) raportti oli yksi ensimmäisistä ilmastonmuutosta ja sen vaikutuksia alueellisesti tarkastelleista raporteista. Sen, ja uudempien hankkeiden tuloksista on tiedotettu myös YK:n ilmastoneuvotteluille.

Pysyviä orgaanisia yhdisteitä koskeva Tukholman yleissopimus (2001) ottaa arktisen alueen tilanteen huomioon perusteluissaan: “Tämän yleissopimuksen sopimuspuolet, jotka ovat tietoisia siitä, että arktiset ekosysteemit ja alkuperäiskansat ovat erityisesti vaarassa pysyvien orgaanisten yhdisteiden rikastumisen vuoksi ja että alkuperäiskansojen perinteisesti käyttämien ravintoaineiden saastuminen on kansanterveyskysymys, ovat sopineet seuraavasta:…” AMAP-työryhmän tulokset vaikuttivat tämän sopimuksen syntyyn, ja nyt yhteistyötä tehdään UNEPin kanssa tämän sopimuksen toimivuuden ja vaikuttavuuden seurannassa sekä uusien ympäristömyrkkyjen rajoitustarpeiden arvioinnissa.

Meneillään ovat YK:n ympäristöohjelma UNEPin alaiset neuvottelut maailmanlaajuisesta sitovasta elohopea sopimuksesta. AMAP-työryhmä valmisteli yhteenvedon toukokuussa 2011 julkistettavasta Arktisen alueen elohopeatilannetta arvioivasta raportista.

CAFF-työryhmän raportti Arktisen alueen biodiversiteetistä, Arctic Biodiversity Trends 2010. Selected Indicators of change, esiteltiin oheistapahtumassa YK:n biodiversiteettisopimuksen 10. osapuolikokouksessa, ja YK:n biodiversiteetin teemavuoden 2010 tapahtumassa Nagoyassa (lokakuu 2010). Kysymys arktisesta biodiversiteetistä sisällytettiin myös Nagoyan päätöslauselmaan.

PAME-työryhmän valmistelema Arktisen meriliikenteen volyymia, vaikutuksia ja riskejä arvioinut raportti, Arctic Marine Shipping Assessment 2009, sisältää suosituksia, jotka ovat kohdistettu Arktisille maille, Arktiselle neuvostolle tai muille relevanteille tahoille kuten Kansainväliselle merenkulkujärjestölle IMO:lle. Joulukuussa 2010 Euroopan avaruusjärjestö ESA ilmoitti perustaneensa tiedonvaihtoon liittyvän hankkeen, joka toimeenpanee yhden AMSA-raportin suosituksista. PAMEn esille nostama kysymys etenee näin toisessa kansainvälisessä järjestössä.

Syksyllä 2010 EPPR-työryhmä osallistui Venäjän järjestämään pelastus- ja valmiusharjoitukseen Murmanskin lähellä sijaitsevalla Nerpan telakalla, missä käsitellään erityisesti radioaktiivisia jätteitä ja polttoaineita sisältäviä laivoja ja sukellusveneitä. Harjoituksen aiheena oli radioaktiivinen vuoto. Yhteistyö on hyvä esimerkki konkreettisesta toiminnasta, tiedonvaihdosta ja kansainvälisestä vastuunjaosta.

Arktisen neuvoston päätöksillä ei ole laillista sitovuutta, mutta neuvoston puitteissa voidaan neuvotella sitovasta sopimuksesta. Meneillään ovat neuvottelut arktisten maiden välisen etsintä- ja pelastustoiminnan järjestämisestä arktisella alueella. Perusteena on kaupallisen liikenteen ja turismin lisääntyminen Jäämeren alueella. Tällä hetkellä vallitsee yksimielisyys siitä, että sopimuksen muotona on sitova valtiosopimus, ja se tulisi koskemaan lento- ja meripelastustoimintaa. Arktinen alue on Suomen osalta tulossa käsittämään napapiirin pohjoispuolisen alueen, vastaavasti kuin Ruotsissa ja Venäjällä. Oletetaan, että sopimus allekirjoitetaan Arktisen neuvoston ulkoministerikokouksen yhteydessä toukokuussa 2011.

Arktisen neuvoston työryhmät

ACAPin (Arctic Contaminants Action Program) toiminta perustuu projekteihin, joiden tavoite on vähentää haitallisten aineiden pitoisuuksia arktisella alueella. ACAP on keskeinen foorumi, jolla voidaan edistää Venäjän osallistumista ympäristöyhteistyöhön pohjoisilla alueilla ja sitoutumista kansainvälisiin ympäristösopimuksiin ja -neuvotteluihin. ACAP yhteistyö on myös väline vahvistaa tiedonvaihtoa muiden maiden tavoitteista ja politiikoista koskien vaarallisia ja haitallisia aineita. Vuonna 2011 ACAPin toiminta painottuu seuraaviin alueisiin: musta hiili, Venäjän ongelmajätteet, vanhentuneet torjunta-aineet, elohopea, dioksiinit ja furaanit.

Yhteistyö Barentsin ympäristötyöryhmän kanssa jatkuu tiiviinä liittyen Barentsin alueen Hot Spot –ympäristökohteisiin. Project Support Instrument (PSI) –rahaston toiminnan mahdollinen käynnistyminen 2011 tulee vahvistamaan ACAPin toimintaa.

AMAP (Arctic Monitoring and Assessment Progamme) vastaa Arktisen neuvoston tietotarpeisiin liittyen arktisen ympäristön tilaan, ihmisen terveyteen ja niissä tapahtuviin muutoksiin. Viimeisimmät tutkimus- ja seurantatulokset kootaan arviointiraporteiksi, ja niistä toimitetaan laajalle yleisölle tarkoitetut selkokieliset yhteenvedot.

Vuonna 2011 AMAP julkaisee kolme arviointiraporttia: Ilmastonmuutos ja cryosfääri, Ilmastonmuutos ja musta hiili, elohopea. Lisäksi yhteistyössä kansainvälisten tiedeorganisaatioiden kanssa valmistellaan esitys arktisen alueen seurantaverkostojen toiminnasta (Sustaining Arctic Observing Networks, SAON).

CAFF (Conservation of Arctic Flora and Fauna) vastaa arktisen alueen biodiversiteetin seurannasta ja tilanteen arvioinnista sekä edistää arktisen alueen laji- ja aluesuojelua.

Vuonna 2011 CAFFin toiminta painottuu erityisesti arktisen biodiversiteetin arviointiin, arktisen biodiversiteetin seurantaan teemaryhmineen, alkuperäiskansojen osallistumiseen biodiversiteetin seurantaan, kasvisto-asiantuntijaryhmän ja merilintu-asiantuntijaryhmän hankkeisiin sekä karttoihin ja paikkatietoaineistoon. CAFF-työryhmä tuottaa arktisen sisällön YK:n biodiversiteettisopimuksen alaiseen toimintaan ja raportointeihin.

PAMEn (Protection of the Arctic Marine Environment) erityisosaaminen liittyy pohjoisiin merialueisiin, ja työryhmän tavoitteena on suojella arktisia merialueita ja niiden ekosysteemejä.

PAMEn toiminta 2011 keskittyy seuraaviin teemoihin ja niistä julkaistujen raporttien suositusten toimeenpanoon: Arktisen meriliikenteen vaikutusten arviointiraportti (AMSA), Arktisia merialueita koskevat kansainväliset sopimukset ja niiden toteutuminen, ekosysteemilähestymistapa, öljy- ja kaasuntuotannon ympäristöohjeet, uudistetun Alueellisen merensuojeluohjelman toteutuminen.

EPPR (Emergency Prevention, Preparedness and Response) on keskittynyt ympäristöä vahingoittavien onnettomuuksien ehkäisyyn ja niiden seurausten rajoittamiseen. EPPR on tehnyt riskianalyysejä, selvittänyt pelastuspalveluvalmiuksia ja riskienhallinnan tilaa, kartoittanut uhanalaisia luontokohteita, analysoinut kansainvälisten sopimusten kattavuutta sekä laatinut käsikirjoja erityisesti öljypäästöjen käsittelyn tehostamiseksi.

EPPR:n hankkeet 2011 liittyvät mm. seuraaviin kokonaisuuksiin: öljyjen ja muiden haitallisten aineiden käyttäytyminen arktisissa vesissä, ja aineisiin liittyvät torjuntasuositukset; säteilyturvallisuushankkeet ja koulutusprojektit; torjuntatyön yhteistoiminnan organisoiminen sekä luonnononnettomuudet.

SDWG (Sustainable Development Working Group) työryhmän hankkeet kattavat useiden eri sektoriministeriöiden toimialoja, ja kokonaisvastuu on UM:llä. SDWG:lla on noin 20 hanketta, jotka voidaan ryhmitellä teemoittain: Ihmisen terveys ja hyvinvointi, arktisen alueen sosio-ekonomiset kysymykset, ilmastonmuutos ja sopeutuminen, energia ja arktisen alueen yhteisöt, luonnonvarojen hallinnonti, arktiset kulttuurit ja kielet sekä strateginen suunnittelu.

Pysyvien työryhmien lisäksi Arktinen neuvosto voi perustaa asiantuntijaryhmiä tiettyä tehtävää varten. Vuoden 2009 ministerikokouksen julistuksen pohjalta perustetun Arctic Council Task Force on Short-lived Climate Forcers –ryhmän toimialuetta ovat ilmansaasteet (musta hiili, alailmakehän otsoni, metaani), jotka aiheuttavat välittömän ilman pilaantumisen lisäksi ilmastonmuutosta, mutta poistuvat ilmakehästä melko nopeasti, jolloin ilmastovaikutus vastaavasti poistuu. Näiden ilmansaasteiden vaikutuksista ilmastoon on saatu runsaasti tieteellistä tietoa aivan viime vuosina.

Toukokuun 2011 ministerikokoukseen valmistellaan suositukset politiikkatoimista ilmaston lämpenemistä lyhyellä aikavälillä aiheuttavien aineiden päästöjä rajoittavien projektien edistämiseksi. Näihin toimiin liittyy paljon synergiaetuja ilmastopolitiikan ja perinteisen ilmansuojelun edistämisestä.