ArcticFinland

Timo Koivurova

Kansainvälisen oikeuden tutkija on ihmeissään seurannut keskustelua väitetystä kilpajuoksusta arktisen alueen luonnonvarojen valloittamiseksi. Vaikka arktiset rantavaltiot ovatkin julkisesti kertoneet noudattavansa kansainvälistä merioikeutta asiassa, median ja monen tutkijan huomio on ollut valtataistelun sokaisema. Ei ole nähty vaivaa edes tarkistaa, olisiko merioikeusyleissopimuksella jotain tekemistä asian kanssa. Vasta aivan viime aikoina julkinen keskustelu aiheesta on suuntautunut sinne, minne sen pitikin eli että arktisten rantavaltioiden mannerjalustatutkimukset ovat merioikeusyleissopimuksen velvoittamia.

Keskustelu niin sanotusta arktisesta kansainvälisestä sopimuksesta on myös joutunut monen väärinymmärryksen kohteeksi. Olemme hollantilaiskollega professori Erik Molenaarin kanssa työstäneet ensimmäisen mielestämme realistisen hahmotelman arktiseksi kansainväliseksi sopimukseksi. Teimme kolme analyysiä WWF Arctic kansalaisjärjestölle oman tutkimustyömme tuloksena, emme WWF:n näkemyksiä heijastavaksi. WWF Arctic on nyt julkistanut työmme kolmessa osassa: Overview and Gap Analysis, Options for Addressing Identified Gaps ja Proposal for a Legally Binding Instrument (virallinen julkistamistilaisuus on 26.4. Kööpenhaminassa mutta raportit löytyvät jo nyt webistä).

Tämä ei tarkoita, että kokisimme, että Arktinen sopimus olisi välttämättä ainoa tai poliittisesti mahdollinen ratkaisu arktiselle alueelle. Meidän tarkoituksemme on yksinkertaisesti pitää tämä vaihtoehto relevanttina osana keskustelua alueen tulevaisuudesta.

Tarkastelen tässä lyhyessä kirjoituksessa kolmea asiakokonaisuutta. Ensin on syytä korjata muutamia yleisimpiä väärinkäsityksiä, jotka liittyvät niin sanottuun Arktiseen sopimukseen. Itse viittaan Arktisella sopimuksella kansainväliseen oikeudellisesti sitovaan sopimukseen valtioiden välillä, joka soveltuu koko arktiselle alueelle (miten ikinä se sitten neuvotteluissa tultaisiinkin määrittelemään). Toiseksi tarkastelen argumentteja, jotka puoltavat sitä, että on tärkeää pitää arktinen sopimus yhtenä politiikkavaihtoehtona muiden alueen tulevaisuuteen liittyvien ratkaisujen mukana. Kolmanneksi tarkastelen sitä, miten Arktinen sopimus voisi sopia tai olla sopimatta Suomen arktiseen politiikkaan.

1. Väärinymmärryksiä arktisesta sopimuksesta.

• Miksi tuhlaisimme aikaa Arktisen sopimuksen neuvotteluun, jos kerran merioikeusyleissopimuksenkin neuvotteluun meni lähes 10 vuotta ja sen voimaantuloon vielä kauemmin?

Näin jotkut tutkijat ovat kysyneet. On väärin verrata itse asiassa mitään kansainvälistä sopimusta merioikeusyleissopimuksen kanssa. Se on tähän mennessä suurin ja vaativin neuvotteluprosessi, johon kansainvälinen yhteisö on koskaan ryhtynyt: sen takia sopimusta kutsutaankin merten perustuslaiksi. On harhaanjohtavaa verrata mahdollista alueellista arktisen sopimuksen neuvotteluprosessia globaaliin ”merten perustuslain” neuvotteluprosessiin.

Tärkeää on tiedostaa, että sopimuksen sisältö (miten kunnianhimoinen se on) on suorassa suhteessa siihen, miten paljon aikaa sen neuvotteluun menee ja miten kauan aikaa valtioilla menee sen ratifiointiin. Jopa maailmanlaajuisia sopimuksia on neuvoteltu lyhyessä ajassa ja ne ovat tulleet voimaan nopeasti; kunhan ne eivät vaadi valtioilta liikoja. Hyviä esimerkkejä ovat YK:n 1992 Rion konferenssissa hyväksytyt ilmasto- ja biodiversiteettisopimukset, jotka neuvoteltiin ja saatettiin voimaan pikaisesti lähes kaikkien maailman valtioiden toimesta.

• Antarktiksen sopimus ei yksinkertaisesti sovellu oikeudellisesti niin erilaiseen paikkaan kuin arktinen alue.

Tämä on ehkä laajamittaisin ja ikävin väärinymmärrys tässä sopimuskeskustelussa. Koska ”Antarctic Treaty” on niin tunnettu kansainvälinen sopimus ja se soveltuu toiseen polaarialueeseen, ajatellaan monesti ”Arctic Treaty” keskustelulla viitattavan siihen, miten Etelämannersopimus voisi toimia arktisella alueella. Tätä väärinymmärrystä on ollut omiaan lisäämään Euroopan parlamentin päätöslauselma, jolla parlamentti pyrki juuri tukemaan Etelämanner -mallin soveltamista arktisella alueella.

Suurin osa Etelämannersopimusjärjestelmää (Antarctic Treaty System, ATS) ei millään muotoa voi toimia arktisella alueella siitä yksinkertaisesta syystä, että alueiden suvereniteettitilanne on niin erilainen. Kun Etelämantereella suvereniteettivaateet on ”jäädytetty” – eli siellä ei ole yhtään suvereenia hallitsemassa aluetta – niin arktinen alue on suurelta osin kahdeksan suvereenin valtion aluetta. Tämä ei tarkoita, etteikö ATS -mallista voisi saada inspiraatiota joiltain osin myös arktiseen hallintaan. Pääosin kuitenkin kannattaa tarkastella muita järjestelmiä kuin ATS järjestelmää, jos halutaan realistisesti joskus tehdä arktinen sopimus.

• Mihin Arktista sopimusta tarvitaan, jos kerran merioikeusyleissopimus ja merioikeus (suhteessa Yhdysvaltoihin, joka ei ole sopimusosapuoli) jo sääntelevät arktisten vesialueiden käyttöä?

Tämä on eräs yleisimmistä väärinkäsityksistä. Kun keskustelu taistelusta arktisen alueen luonnonvaroista kävi kiivaimmillaan, arktiset rantavaltiot päättivät vastata tähän haasteeseen. Toukokuussa 2008 nämä viisi arktisen Jäämeren rantavaltiota kokoontuivat Ilulissatiin Grönlantiin ja julistuksellaan kertoivat, että itse asiassa alueen ongelmista on säännelty jo merioikeudesta – eli alue ei ole ilman lakeja toimiva ”villi länsi”. Tämä on epäilemättä totta.

Väärinkäsitys liittyy siihen, että monet poliitikot ja virkamiehet alkoivat tämän jälkeen kertomaan medialle, ettei kansainväliselle sopimukselle alueella ole tarvetta, koska merioikeus sääntelee kattavasti alueen merien hallinnointia. Merioikeus ja merioikeusyleissopimus sisältävät ainoastaan perustuslainomaisia yleisiä periaatteita, jotka eivät ikävä kyllä alueen haasteisiin pysty vastaamaan. Niitä pitää täydentää, säännellä yksityiskohtaisesti, ja yleensä perustaa alueelliset instituutiot valvomaan, että niitä sovelletaan samalla tavalla. Näin on tehty monella merialueella maailmassa, varsinkin puolisuljettujen Arktista jäämerta muistuttavien merialueiden kohdalla.

• Arktinen sopimus häiritsisi Arktisen neuvoston toimintaa, eikä sitä kuitenkaan ratifioitaisi valtioiden toimesta.

Arktinen neuvosto voisi toimia täysin normaalisti samalla kun neuvottelut arktisesta sopimuksesta olisivat käynnissä. Tämä on kansainvälisten suhteiden arkipäivää. Erilaiset pehmeän yhteistyön prosessit joutuvat jossain vaiheessa miettimään, olisiko aika siirtyä kunnianhimoisempaan yhteistyöhön kansainvälisen sopimuksen kautta. Tämä siirtymävaihe yhteistyön eri vaiheiden kanssa on helppo järjestää esimerkiksi erillisellä työryhmällä, joka keskittyy pohtimaan, olisiko sopimus järkevä tapa edetä yhteistyössä. Jos siihen päädyttäisiin, ja sopimus tulisi voimaan, voitaisiin vähin erin siirtyä vanhoista toimintamalleista uusiin.

Kysymys ratifioinnista taas on täysin kiinni siitä, haluavatko valtiot ylipäänsä arktista sopimusta, ja siitä, mikä sen kunnianhimotaso olisi. Jos esimerkiksi tavoitteena olisi vain puitesopimus, jolla periaatteessa ei muuta kuin hyväksyttäisi jo käynnissä olevat Arktisen neuvoston toimintamuodot ja sitouduttaisiin kehittämään pitkällä aikavälillä lisäpöytäkirjoja vastaamaan uusiin haasteisiin (meriliikenne, kalastus, öljyn ja kaasun hyödyntäminen), voi olla, ettei vastustus olisi kovin suurta.

• Pehmeä yhteistyö ilman kansainvälistä sopimusta on paras ja joustavin tapa tehdä yhteistyötä arktisella alueella.

Varmasti on niin, että pehmeä niin sanottu soft-law lähestymistapa on monesti hyvä tapa aloittaa yhteistyö. Se todella on joustavaa, koska esimerkiksi kansanedustuslaitoksia ei tarvitse osallistaa ja yhteistyötä voidaan tehdä innovatiivisesti, kun ei ole sääntöjä häiritsemässä. Näinhän on käynyt esimerkiksi Arktisen neuvoston kohdalla. Yhteistyö on ollut todella joustavaa ja alkuperäiskansat ovat voineet toimia yhdessä valtioiden kanssa. Mutta sitten kun tarvitaan kunnianhimoista sääntelyä, joka mielestäni on tilanne rajusti muutoksessa olevan arktisen alueen kohdalla, soft-law perusta ei tarjoa mahdollisuutta tehdä kunnianhimoista politiikkaa. Soft-law mallia käytetään kansainvälisessä yhteistyössä yleensä siinä vaiheessa, kun valtiot eivät vielä ole valmiita tekemään selkeitä sitoumuksia.

• Arktiset alkuperäiskansat eivät voi osallistua pysyvinä osallistujina Arktiseen sopimukseen.

Arktista neuvostoa on syystä juhlittu uudenlaisen toimintamallin tuojana kansainväliseen yhteistyöhön. Alueen alkuperäiskansojen kattojärjestöt ovat neuvostossa pysyviä osallistujia, joita jäsenvaltioiden pitää konsultoida ennen päätöksentekoa. Miten Arktisen sopimuksen solmiminen muuttaisi tilannetta? Itse asiassa kansainvälisen sopimusoikeuden perusteella valtiot voivat tehdä sellaisen sopimuksen kuin ne itse haluavat (kunhan se ei riko jus cogens normeja ja on arktisilla vesillä linjassa merioikeuden ja merioikeusyleissopimuksen kanssa). Ainakaan mikään ei estä niitä antamasta alkuperäiskansojen kattojärjestöille samanlaista asemaa, joka niillä nytkin on: pysyvillä osallistujilla ei ole muodollista päätöksentekovaltaa, vaan niitä tulee vain konsultoida ennen päätöksentekoa.

• Arktiset valtiot ovat oikeudellisesti velvoitettuja tekemään Arktisen sopimuksen.

Monet kansainvälistä sopimusta alueelle ajavat järjestöt ja tutkijat vetoavat siihen, että itse asiassa tämä ei ole poliittisen harkinnan piiriin kuuluva asia, vaan oikeudellinen velvoite. Tämä on myös väärinymmärrys. Keskeisimmin tämä on liittynyt keskusteluun siitä, onko arktinen Jäämeri oikeudellisesti puolisuljettu merialue, ja seuraako tästä merioikeusyleissopimuksen velvoitteesta oikeudellinen velvollisuus viidelle rantavaltiolle neuvotella Arktinen sopimus. Artiklat 122 ja 123 merioikeusyleissopimuksesta ovat seuraavan sisältöisiä:

Tässä yleissopimuksessa ”suljettu tai puolisuljettu merialue” tarkoittaa lahtea, allasta tai merta, jota ympäröi kaksi tai useampia valtioita ja jota yhdistää kapeikko toiseen merialueeseen tai valtamereen tai joka muodostuu kokonaan tai pääasiassa kahden tai useamman rantavaltion aluemerestä ja talousvyöhykkeestä.

Suljettuihin tai puolisuljettuihin merialueisiin rajautuvien valtioiden yhteistyö

Suljettuihin tai puolisuljettuihin merialueisiin rajautuvien valtioiden tulee toimia yhteistyössä käyttäessään tämän yleissopimuksen mukaisia oikeuksiaan ja täyttäessään sen mukaisia velvollisuuksiaan. Tätä varten ne pyrkivät suoraan tai asianomaisten alueellisten järjestöjen välityksellä:
a) koordinoimaan meren elollisten luonnonvarojen hoitoa, säilyttämistä, tutkimusta ja hyödyntämistä;

b) koordinoimaan meriympäristön suojeluun ja säilyttämiseen liittyvien oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa täytäntöönpanoa;

c) koordinoimaan tieteellisiä tutkimustavoitteitaan ja toteuttamaan, milloin se on tarkoituksenmukaista, yhteisiä tutkimusohjelmia alueella;

d) kutsumaan, milloin se on tarkoituksenmukaista, muita asiasta kiinnostuneita valtioita tai kansainvälisiä järjestöjä yhteistyöhön kanssaan tämän artiklan määräysten edistämiseksi.

Vaikka voisimme väittää, että Arktinen jäämeri on puolisuljettu merialue (ja tämän todistamisessa ehkä suurin ongelma on, että Arktista jäämerta yhdistää Atlantin valtamereen varsin laaja ”kapeikko” (vaikka sen pitäisi englanninkielisen version mukaan olla ”narrow outlet”). Lisäksi artikla 123 ei englanninkielisen version mukaan velvoita rantavaltioita ehdottomasti perustamaan yhteistyöprosessia, vaan merioikeusyleissopimus ainoastaan kannustaa (should) niitä toimimaan yhteistyössä. Ne eivät myöskään artiklan 123 perusteella saa mitään ylimääräisiä oikeuksia yhteistyön toteuttamiseksi. Mikään ei toisaalta estä viittä arktista rantavaltiota vetoamasta tähän artiklaan. Ne voivat tällä tavoin määritellä Arktisen jäämeren puolisuljetuksi merialueeksi, ja aloittaa tällä tavoin oikeudellisen yhteistyön.

Olisi tärkeää, että nämä väärinkäsitykset selkiytyisivät kansainvälisessä keskustelussa. On tärkeää, että Arktinen kansainvälinen sopimus säilyy yhtenä varteenotettavana vaihtoehtona Arktisen tulevaisuudesta käytävässä keskustelussa. Miksi?

2. Miksi Arktinen sopimus on tärkeä säilyttää yhtenä politiikka vaihtoehtona?

Pehmeä yhteistyö arktisen ympäristönsuojelustrategian ja Arktisen neuvoston kautta toimi hyvin sen aikaa, kun Arktinen vielä koettiin ”jäätyneenä aavikkona”, jonne oli ilmastollisista olosuhteista johtuen edes vaikea päästä. Erityisesti Arktisen neuvoston suojissa vuosien 1998-2004 aikana teetetty Arktinen ilmastonmuutosarvio (ACIA) muutti lähes täydellisesti kuvan arktisesta alueesta jääaavikkona nykyiseen käsitykseen siitä erittäin nopeasti muuttuvana alueena. Ilmastonmuutoksen seurausten kannalta siitä on tullut eräs seuratuimmista alueista, koska arktisella alueella ilmastonmuutoksen seuraukset ovat jo pidemmän aikaa realisoituneet ja etenevät nopeammin kuin muualla. Arktinen yhteistyö kehittyi vastaamaan haasteisiin, jotka johtuivat lähinnä Arktiksen ulkopuolelta alueelle kaukokulkeutuvista haitallisista aineista. Nyt tilanne on lähes täysin muuttunut. Keskeisimmät haasteet liittyvät siihen, miten lisääntyvä taloudellinen toiminta alueella voidaan toteuttaa kestävästi. Ennen kaikkea sulava merijää mahdollistaa arktisen Jäämeren hyväksikäytön aivan uusilla tavoilla, on sitten kyse uusista merireiteistä, kalavarantojen siirtymisestä pohjoisemmille vesille tai öljy ja kaasuvarantojen hyödyntämisestä.

On mielestäni selvää, että nykyinen sääntelyn tilkkutäkki ei pysty vastaamaan valtaviin haasteisiin, joita alue kohtaa. Euroopan komission arvio alueen hallintajärjestelmästä on erittäin oikeaan osuva (tarkemmin käsittelemme tätä WWF raporttimme ensimmäisessä osassa ”Overview and Gap Analysis”):

The main problems relating to Arctic governance include the fragmentation of the legal framework, the lack of effective instruments, the absence of an overall policy-setting process and gaps in participation, implementation and geographic scope.

Kun alue muuttuu ilmastonmuutoksen ja talouden globaalisaation tuloksena, tarvitaan todellista ja yhtenäistä sääntelyä turvaamaan alueen kestävä kehitys.

Lisäsääntelyn tarvetta ei itse asiassa kiistä kukaan, eivät edes arktiset rantavaltiot tai Arktinen neuvosto. Kiista koskee sitä, minkätyyppistä sääntelyä alue tarvitsee. Arktiset valtiot ovat jopa osoittaneet, että ne ovat valmiita varovaisuusperiaatteen mukaiseen sääntelyyn. Tämä tarkoittaa sitä, että ne ovat valmiita jo ennakolta – ennen kuin taloudelliset toiminnot suuremmassa mittakaavassa etenevät alueelle – luomaan kansainvälistä sääntelyä.

Mutta tällä hetkellä Arktisen neuvoston jäsenvaltiot ja arktiset rantavaltiot ajattelevat, että haasteisiin pystytään vastaamaan sektoripohjaisesti ja osin soft-law sääntelyn kautta. Arktinen neuvosto hyväksyi vastikään kolmannen version öljyn ja kaasun hyödyntämisen ohjesäännöistä. Lisäksi Arktisen neuvoston teettämä Arktisen merenkulun arvio suositteli, että arktiset valtiot toimisivat Kansainvälisen merenkulkujärjestön IMO:n polaarimerenkulkuun soveltuvien ohjesääntöjen muuttamisesta oikeudellisesti sitovaksi. Työ on parhaillaan käynnissä arktisen meripelastuksen (search and rescue) tehostamiseksi, jopa oikeudellisesti sitovalla sopimuksella.

Tähän mennessä arktiset valtiot ovat torjuneet arktisen kokonaisvaltaisen sopimuksen laatimisen. Ilulissatin julistuksen mukaan ne eivät nähneet syytä laatia kokonaisvaltaista kansainvälisoikeudellista regiimiä hallinnoimaan arktista Jäämerta. On vaikea sanoa, mitä tämänhetkinen konsensus siitä, ettei arktista kokonaisvaltaista sopimusta ole syytä laatia, todella tarkoittaa. Tämä johtuu siitä, että tästä ”sopimusasiasta” on olemassa niin valtavasti väärinkäsityksiä.

On mielestäni enemmän kuin todennäköistä, että arktiset valtiot joutuvat pohtimaan uudelleen kokonaisvaltaisen sopimuksen tarvetta alueella. Koska arktinen kehityskulku on tapahtunut niin nopeasti, poliitikot ja virkamiehet pyrkivät jollain tavoin reagoimaan muuttuneeseen tilanteeseen. On muistettava, että ennen vuotta 2007 keskustelu arktisen kansainvälisen hallintajärjestelmän muuttamisesta oli lähinnä tutkijoiden akateemista keskustelua. Vajaassa kolmessa vuodessa arktisen hallinnan muuttamiseen liittyvät kysymykset ovat tunkeutuneet alkuperäiskansojen, eri valtioiden ja Euroopan Unionin poliittisille asialistoille.

Todennäköisesti merijään vetäytyessä ja muiden ilmastonmuutoksen seurausten konkretisoituessa paine kokonaisvaltaisen sopimuksen tekoon kasvaa. Tämä johtuu jo siitä, että arktisesta alueesta tulee myös tosiasiallisesti kansainvälinen alue, ei pelkästään potentiaalisesti. Vaikka maailman valtioilla ja niiden laivastoilla periaatteessa on ollutkin kansainvälisen merioikeuden takaamat kalastusoikeudet arktisen Jäämeren aavan meren osiolla, ja huomattavasti laajemmat merenkulkuoikeudet alueella, näitä oikeuksia on ollut lähes mahdoton hyödyntää johtuen mm. alueen jääoloista. Nyt kun merijää sulaa, varsinkin arktisilla rantavaltioilla luulisi olevan intressiä sitouttaa muut valtiot kokonaisvaltaiseen sopimukseen, jolla ne pystyisivät hallitsemaan alueen kasvavan liikenteen ja kalastuksen tuomia haasteita. Ja mitä pitempään ne asiassa viivyttelevät, sen vaikeampi niiden on luoda kokonaisvaltaista sopimusta: muiden valtioiden laivastot voivat käyttää Arktisen merireittejä ja kalavarantoja merioikeuden suomin vapauksin. On vaikea kuvitella, että muut valtiot lähtisivät neuvottelemaan Arktista kansainvälistä sopimusta siinä vaiheessa, kun merireitit ovat jo käytettävissä. Nyt, kun merijää vielä estää merenkulun, olisi mahdollisuus uusille innovatiivisille avauksille. Ja syy miksi asiassa viivytellään, johtuu todennäköisesti siitä, ettei tiedetä, miten nopeasti ilmastonmuutos etenee.

ACIA esimerkiksi ennusti, että arktinen Jäämeri olisi jäävapaa kesäaikaan tämän vuosisadan loppuun mennessä kun taas radikaaleimmat tutkimukset ennustavat arktisen Jäämeren vapautuvan kahleistaan jo 2015. Tämän takia meidän (minun ja Erik Molenaarin) esittämä sopimusmalli ei lähtisikään luomaan liian kunnianhimoista hallintomallia ennen kuin aika on sille kypsä. Meidän mielestämme olisi parempi ensin tehdä nopeasti neuvoteltava puitesopimus, jolla nykyisille rakenteille luotaisiin sopimuspohja ja mahdollistettaisiin kokonaisvaltaisen ekosysteemipohjaisen hallinnan mahdollisuus. Varsinaista sääntelyä vaativat merenkulun, öljyn ja kaasun hyödyntämisen ja kalastuksen kysymykset sisällytettäisiin tähän puitesopimukseen vain oikeudellisina velvoitteina, joiden mukaan Arktisen neuvoston jäsenvaltioiden tulisi aloittaa neuvottelut lisäpöytäkirjoista sitten kun Arktisen neuvoston tiede-elin niin suosittelisi. Ei ole mitään mieltä lähteä neuvottelemaan näistä asioista liian aikaisin. Toisaalta on paljonkin järkeä antaa toimivalta tässä asiassa tiede-elimelle, joka voi sitten varovaisuusperiaatteen perusteella tehdä suosituksen siitä, koska neuvottelut tulisi aloittaa. Tämäntyyppistä varovaisuusperiaatteeseen pohjaavaa sääntelymallia on käytetty Etelämannersopimusjärjestelmässä, ja siitä voidaan myös arktisella alueella inspiroitua.

3. Miksi Suomen kannattaisi ajaa Arktista sopimusta?

Voidaan kysyä, miksi Suomen tulisi tehdä jotain. Vaikuttaahan siltä, että vakiintuneet arktiset toimijat ja Euroopan komissio katsovat, että YK:n merioikeusyleissopimus ja Arktinen neuvosto mahdollistavat alueen kestävän hallinnan.

YK:n merioikeusyleissopimus on kuitenkin vain puitesopimus, joka ei kerro tarkemmin, miten valtioiden tulee menetellä. Arktinen neuvosto ei ole elin, joka voisi säännellä ja valvoa toimintaa, vaan lähinnä keskusteluareena ja tieteellisen tiedon sponsoroija. Kun arktinen merijää sulaa, arktisilla rantavaltioilla kasvavat intressit säännellä taloudellista toimintaa. Tämä voi johtaa yhteistyöhön viiden arktisen rantavaltion kesken, josta Suomi ja EU olisivat ulkona. Ilulissatin kokousta seurasi äskettäin jo toinen viiden arktisen rantavaltion kokous Kanadassa 29.3., jota moni asiantuntija ei osannut odottaa; myöskään tähän kokoukseen Suomi, Ruotsi ja Islanti, eivätkä alueen alkuperäiskansojen järjestöt, saaneet kutsua. On muistettava, että ainoa oikeudellinen artikla, jonka perusteella arktisia sopimusneuvotteluja voisi perustella on yllä siteerattu merioikeusyleissopimuksen artikla 123 puolisuljetuista merialueista. Jos tähän vedottaisiin, se tarkoittaisi toteutuessaan oikeudellista sopimusta viiden rantavaltion kesken.

Tämä olisi Suomen kannalta valitettavaa, koska emme pääsisi vaikuttamaan siihen, mikä nähdään arktisena alueena ja mitkä ovat tärkeitä asioita, joihin yhteistyössä tulisi vaikuttaa. Suomelle olisi tärkeää säilyttää Arktinen neuvosto keskeisenä toimijana, koska Suomella on siinä täysivaltaisen jäsenen asema. Mutta Arktinen neuvosto ei ole kansainvälinen järjestö; se on soft-law elin, joka voidaan kansainvälisen oikeuden näkökulmasta korvata kansainvälisellä sopimuksella (koska sitä ei ole perustettu kansainvälisellä sopimuksella). Merijään sulaminen takaa sen, että Arktisen neuvoston asema tullaan kyseenalaistamaan entistä voimakkaammin ellei se pysty muuttumaan, koska neuvosto ei voi säännellä alueelle pääsyä odottelevia taloudellisia toimintoja.

Suomelle EU:n jäsenenä edullisin ratkaisu olisi, jos alueen valtiot päättäisivät neuvottelujen aloittamisesta Arktisen neuvoston muuttamisesta kunnianhimoisemmaksi yhteistyön muodoksi kansainvälisellä puitesopimuksella. Puitesopimus tarkoittaa kansainvälisoikeudellisesti sitovaa sopimusta, joka sääntelee lähinnä yhteistyön yleiset tavoitteet ja periaatteet sekä perustaa sopimusinstituutiot; puitesopimuksella ei säännellä toimintaa yksityiskohtaisesti. Koska arktiset valtiot ovat toimineet Arktisen neuvoston puitteissa jo yli 10 vuotta (ja melkein 20 vuotta Rovaniemi yhteistyössä) voitaisiin puitesopimuksella nykyisenlainen yhteistyö formalisoida. Tämä myös varmistaisi, että yhteistyö päästäisiin aloittamaan pian, niin, ettei aikaa hukattaisi kunnianhimoisemman sopimuksen neuvotteluihin. Puitesopimukseen kirjattaisiin myös mahdollisuus myöhemmin neuvotella lisäpöytäkirjoista, joilla yhteistyön kunnianhimotasoa voitaisiin syventää kun tarve tälle olisi. Jossain vaiheessa arktisen merijään sulamista pitäisi ottaa esiin myös muiden valtioiden asema Arktisessa neuvostossa siitä yksinkertaisesta syystä, että mitä pidemmälle merijää sulaa, sitä enemmän näiden valtioiden laivoilla ja laivastoilla on mahdollisuus käyttää kansainväliseen merioikeuteen ja YK:n merioikeusyleissopimukseen kirjattuja oikeuksiaan.

Ajamalla Arktisen neuvoston aseman vahvistamista, Suomi voisi ”sementoida” oman paikkansa arktisessa politiikassa eikä jäisi ulos yhteistyön sisäpiiristä. Varmistamalla paikkansa uudessa Arktisessa neuvostossa, Suomi pääsisi määrittämään mitä asioita yhteistyössä nostettaisiin esiin ja miten arktinen alue määritettäisiin; varsinkin siten, että yhteistyö ei olisi pelkkää arktista meriyhteistyötä. Suomen strategiana voi myös olla usko siihen, että Arktinen neuvosto tulee säilymään pääasiallisena arktisena yhteistyöelimenä. Näinkin voi käydä, mutta mielestäni se on pidemmällä aikavälillä epätodennäköistä. Jo nyt, vaikka merijää edelleen peittää valtavan alueen arktista Jäämerta, on yksi osa arktisista toimijoista puolustamassa vanhoja toimintamalleja ja toiset ajamassa niiden korvaamista – aika, joka yleensä edeltää muutoksia yhteistyön muodoissa ja hallintorakenteiden korvautumisessa.

Timo Koivurova, OTT
Tutkimusprofessori, johtaja

Pohjoisen ympäristö- ja vähemmistöoikeuden instituutti
Arktinen keskus
Lapin yliopisto